El fracaso de la reunión de ministros sucedido en Cancún, México, del 10 al 14 de septiembre pasado, debe ser puesto en perspectiva. Si bien es un paso atrás en la imprescindible búsqueda de mayor apertura en el comercio internacional, es necesario comprender que la negociación en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC) es solo uno de los mecanismos existentes para la liberalización comercial, y su estancamiento puede generar incentivos adecuados tanto para articular alternativas al multilateralismo como para proponer cambios en el mismo proceso decisorio dentro de la OMC.

Por Pedro Isern

El fracaso de la reunión de ministros sucedido en Cancún, México, del 10 al 14 de septiembre pasado, debe ser puesto en perspectiva. Si bien es un paso atrás en la imprescindible búsqueda de mayor apertura en el comercio internacional, es necesario comprender que la negociación en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC) es solo uno de los  mecanismos existentes para la liberalización comercial, y su estancamiento puede generar incentivos adecuados tanto para articular alternativas al multilateralismo como para proponer cambios en el mismo proceso decisorio dentro de la OMC.

Primero, es necesario detallar cual era el objetivo de la reunión de Cancún y en qué contexto internacional se daba. La reunión ministerial de Cancún era un punto crucial para que la actual Ronda de Doha concluya exitosamente a comienzos del 2005. La Ronda de Doha, lanzada en dicha ciudad qatarí en noviembre de 2001, era la continuación de la Ronda Uruguay del GATT (General Agreement on tariffs and Trade), iniciada en Punta del Este en 1991 y finalizada en 1994, continuación que infructuosamente intentó articularse en la tristemente célebre reunión en la ciudad de Seattle, en 1999. El traumático y largo proceso de la ronda Uruguay tuvo como una de sus consecuencias la creación de la OMC en 1994, en lugar del obsoleto GATT, creado en 1947, en aquél contexto de un escenario post-bélico donde los países occidentales buscaban un ámbito técnico-burocrático donde dirimir los crecientes conflictos comerciales que se derivaban de un mundo en el que los intercambios crecían sostenidamente.

El tema central que tiene la capacidad de destrabar las complejas negociaciones, donde los 146 países miembros tienen poder de veto, es el de los subsidios agrícolas. La mencionada Ronda Uruguay estuvo cerca de fracasar  porque los países que subsidian la producción agropecuaria (fundamentalmente la Unión Europea (UE), Japón y Estados Unidos presionaban a los países pobres para que éstos abrieran sus mercados a las manufacturas de aquellos, sin comprometerse a una agenda para la reducción de dichos subsidios.  Los países de la OECD (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, en su mayoría, países industrializados) han generado distintas modalidades de subsidios para la producción agropecuaria por un valor de U$S 235 billones -una vez y medio el actual PIB argentino- en el  2002. Los atores centrales de este club son la UE, Japón, Estados Unidos y, en menor medida, Corea del Sur.  A su vez, dentro de ellos se puede dividir claramente entre la UE y Japón, por un lado, y  Estados Unidos por el otro. La UE y Japón hacen una defensa explícita de su legitimidad para subsidiar aquello que consideran una fundamental expresión cultural de su idiosincrasia -la vida rural-; en cambio, Estados Unidos estaría dispuesto a remover la totalidad de sus subsidios agrícolas si los otros dos actores principales acuerdan un cronograma para ello. Esto ha sido reiteradamente expuesto por el influyente representante comercial de los Estados Unidos, Robert Zoellick. Esto es clave, ya que la posición americana acepta que los subsidios son injustos y dificultan principalmente a los productores pequeños de los países mas pobres, allí donde la agricultura es un medio de subsistencia y, consecuentemente, la principal actividad económica.  

Una Nota sobre Francia

Es necesario hacer una nota aparte sobre el papel jugado por Francia, como principal defensor de la Política Agraria Común (CAP) de la Unión Europea. Dado que la UE es una invención de posguerra pensada principalmente por Francia y Alemania, históricamente ha sido el acuerdo estratégico entre ambos países lo que ha hecho políticamente viable la implementación de las buenas y malas políticas de la Unión. En el caso particular de la política agrícola, el acuerdo franco-germano alcanza especial importancia  ya que es Alemania la economía que mas aporta nominalmente al presupuesto comunitario y es Francia el país que mas beneficios recibe (nominalmente) en concepto de subsidios agrícolas. La cuestión reviste mayor atención a partir del acuerdo alcanzado por el presidente Jaques Chirac y el canciller Gerard Schroeder en el 2001: a pesar de que los ministros de la UE habían decidido en 1998 empezar a modificar la CAP en el 2006, ambos líderes acordaron unilateralmente no alterarla hasta el 2013. Si bien esta posición ha sido mas una declaración política que una posición con capacidad de ser impuesta al resto de los países de la UE, revela la dificultad para intentar una reforma de fondo, ante la sistemática oposición francesa y la sistemática incapacidad alemana para limitar esa histórica aspiración gala. Si bien es cierto que Francia es el principal productor agropecuario de la UE, la fuerza laboral en este sector no es mayor al promedio de la Comunidad, es decir al 5%. Aunque Francia cuenta con la complicidad estratégica de los otros principales beneficiarios de la política de subsidios (Irlanda, Portugal y España), Alemania ha sido incapaz de articular una alianza con el principal crítico histórico de la CAP, Gran Bretaña. 

Desde 1998 a esta parte se viene insistiendo que la CAP no podrá sobrevivir, independientemente del deseo de los países miembros, mas allá del enlargement de la UE, a la cual se incorporarán 10 países de Europa Central. La razón es que la mayoría de estos países poseen un sector agrícola importante e ineficiente a la vez, lo que lo haría receptor de subsidios. Por ejemplo, Polonia tiene el 20% de su fuerza laboral en el sector agrícola.  Por ende, el comisionado agrícola de la UE, el austriaco Franz Fischler, ha introducido en julio último una respetable pero insuficiente propuesta de reforma cuya consideración principal es destrabar los subsidios concedidos a la producción , es decir, limitar el incentivo que tienen los agricultores europeos de producir sin reparar en la demanda realmente existente por el bien en cuestión, haciendo que la sobre-producción deprima los precios y genere excedentes que, a su vez, terminan siendo exportados a países pobres, cuyos productos no pueden competir contra los productos subsidiados que vienen de la UE. Esta tímida propuesta fue el punto de partida para el entendimiento que la Comunidad Europea alcanzó con Estados Unidos en agosto, un mes antes de la reunión de Cancún. Limitada en sus alcances y ambigua en sus ofertas, la suspicacia que despertó entre los países en vías de desarrollo desencadenó  la posterior crisis en Cancún y el consecuente fracaso del evento. En ello ha jugado un papel principal el Grupo de los 22 (G-22) y es necesario detenerse en una breve descripción de éste.

La Aparición de los 22 y el fin del Grupo Cairns

El Grupo de los 22 está formado por países en vías de desarrollo de distinto peso relativo pero, supuestamente, con el mismo objetivo de reclamar como primer paso, en la negociación de la Ronda, la eliminación de los subsidios agrícolas en los países desarrollados. El grupo está liderado por China, Brasil, India y Sudáfrica: innegables expresiones de poder regional y, en el caso del primero, un poder mundial. Distintos países latinoamericanos forman parte del G-22: México, Argentina, Chile, Colombia, Venezuela, Paraguay, Perú, Bolivia, Guatemala, Costa Rica, Ecuador, Cuba . Sin embargo, hay otros países de la región que tienen una postura mas distante como Uruguay , que ha decidido no formar parte del mismo y algunos funcionarios orientales cuestionan la viabilidad del Grupo, ya que miembros como India y China poseen y defienden la necesidad de tarifas para proteger la producción de selectivos bienes primarios. Por su parte, Perú y Colombia han dejado de ser miembros permanentes del G-22 la semana pasada debido, según la diplomacia brasilera, a las presiones ejercidas por Estados Unidos

La implícita contrapartida del G-22 es la paulatina desaparición del influyente y prestigioso Grupo Cairns, surgido éste una vez finalizada la Ronda Uruguay del GATT en 1994, con el mismo objetivo de demandar el fin de los subsidios agrícolas que implementaban los países desarrollados. La composición de Cairns era, ciertamente, diferente a la del G-22: liderado por Estados Unidos, contaba entre sus miembros con Canadá, Australia, Nueva Zelanda y la mayoría de los países latinoamericanos, entre los cuales sobresalían Argentina y Brasil. Si bien los subsidios implementados recientemente por Canadá y Estados Unidos hacían que su pertenencia a Cairns fuera un tanto contradictoria, la desarticulación del Grupo genera incertidumbre sobre el valor estratégico que tiene para la mayoría de los países latinoamericanos el hecho de alejarse de Estados Unidos para acercarse, por ejemplo, a China e India, en la aspiración de limitar y eliminar los subsidios agrícolas de los desarrollados.

La diplomacia brasilera ha jugado un papel protagónico en la desaparición de hecho del Grupo Cairns y, mas aún, en la articulación del G-22. La obvia apuesta brasilera consiste en dejar de secundar a Estados Unidos en Cairns y pasar a coliderar la legítima aspiración de muchos países pobre que sufren directa o indirectamente los deprimidos precios internacionales de sus principales productos de exportación, debido a la distorsión que generan los subsidios implementados principalmente por la UE y Japón y, en menor medida, por Estados Unidos.

La desaparición de Cairns y su reemplazo de hecho por el G-22 no es un tema menor para los países latinoamericanos. Por el contrario, podría ser la primera expresión política y estratégica del nuevo escenario que le espera a la región ante la histórica aspiración de la diplomacia brasilera de liderar un subcontinente que muestre signos de autonomía y, en algunos casos oposición, con respecto a determinadas políticas e intereses de los EE.UU.
Siendo ya cuestionable si esa política de "confrontación para liderar" es la mas conveniente para esa aspiración brasilera en si, pareciera aun mas cuestionable si dicho escenario regional es lo mas aconsejable, económica y estratégicamente para el resto de los países latinoamericanos.

Próximos Pasos

En diciembre próximo la sede de la OMC en Ginebra será testigo del intento de los países miembros por encaminar una compleja negociación, buscando acercar las partes para evitar el fracaso de la Ronda de Doha que, como mencionamos, debiese alcanzar algún tipo de acuerdo -para comienzos de 2005- que deje sentados mecanismos claros de cómo se procederá para profundizar la liberalización del comercio.

A esta altura de la exposición no hemos informado al lector una cuestión clave de Cancún: el por qué del fracaso las negociaciones y quienes fueron los responsables. La razón de la ausencia de tal información es que, mas allá de lo formal, no es clara la estrategia de conjunto de aquellos que "patearon el tablero". Concretamente, el representante comercial de los EE.UU., Robert Zoellick, ha acusado a la diplomacia brasilera y al G-22 de entorpecer la reunión en su etapa final, que es cuando tradicionalmente aparece un documento de mínimos consensos que evita el fracaso público del evento. Según Zoellick, los países en vías de desarrollo, cabalmente expresados en el G-22, habrían desperdiciado la oportunidad de utilizar los mecanismos de la Ronda (llamada la Ronda del Desarrollo) para institucionalizar sus reclamos. Desde la óptica de Zoellick, la negativa del G-22 para introducir en la negociación la supuesta concesión que significaría el Protocolo de Singapur , demandado principalmente por la UE, solo generaría en el corto y mediano plazo una excusa que utilizará la Comunidad Europea para hacer más lenta la discusión agrícola en sí. Es decir, mientras los países en vías de desarrollo necesariamente deberán, en algún momento cercano, adecuarse a los 4 mecanismos de Singapur -y saldrán beneficiados por ello-, los países de la UE intentarán evitar el enorme costo político de la discusión agrícola, por lo que, según Zoellick, el fracaso de Cancún, que no ha sido generado directamente por la UE, es un outcome que la favorece, sobretodo cuando no podrán ser acusados directamente por el mismo.

Luego, la pregunta planteada no ha sido todavía respondida: ¿Por qué el G-22 asumió el costo político de "patear el tablero", haciendo peligrar incluso ganancias de mínima para los países en desarrollo, como por ejemplo el acuerdo -a todas luces insuficiente pero necesario- entre Estados Unidos y la UE en agosto pasado?  Si bien no se cuenta todavía con la información suficiente para analizar rigurosamente la cuestión, debemos volver a cuestionar la aspiración de Brasil, China, India y, en menor medida, Sudáfrica, de generar un espacio político propio en un mundo donde está claro cual es la principal potencia pero no está claro cuáles y cuántos son los ámbitos geopolíticos que prevalecen y prevalecerán como los principales interlocutores de dicha potencia, Estados Unidos. Es decir, las instituciones que aspiran a contrapesar el poder americano… ¿Serán organismos supranacionales como la ONU, el FMI, el Banco Mundial, la misma OMC, federaciones de países como la UE; regiones como el sudeste asiático o, en menor medida, América Latina, o incipientes alianzas como el G-22? En esta lógica, por cierto discutible, está claro que los hipotéticos beneficios por un liderazgo ya no solo regional sino con aspiraciones globales por parte de Brasil superan, para este país, los costos económicos y políticos de una potencial disputa con los Estados Unidos. Como mencionamos, lo que no está para nada claro es que los potenciales costos de un fracaso en el progreso, aunque sea mínimo, en la discusión sobre subsidios agrícolas, sean para los demás países latinoamericanos menores a los beneficios recibidos por la participación e influencia en el mero ámbito que significa el G-22. En principio, aparece claro que la relación costo-beneficio es positiva para Brasil -y para su histórica aspiración de liderazgo regional- y para nadie mas en Latinoamérica. Precisamente es este escenario bastante evidente lo que genera un equilibrio inestable en la negociación. La primera manifestación de ello se ha dado, como mencionamos, en la última semana con el alejamiento de Perú y Colombia como miembros permanentes del G-22. Esta situación será seguramente el principal tema de discusión cuando los cancilleres del Grupo se reúnan en Buenos Aires a partir del 10 de octubre, para tratar una estrategia conjunta post-Cancún, para llevar a la mencionada reunión de Ginebra, en diciembre próximo.

Consideraciones Finales

Como marcamos en el primer párrafo de este artículo, el fracaso de Cancún debe ser sopesado tanto en los incentivos que genera para la negociación dentro del marco de la OMC como de las condiciones que promueve para la búsqueda y profundización de acuerdos bilaterales, ya sean entre países (por ejemplo, Estados Unidos-Colombia), entre países y regiones (Estados Unidos-América Central) o entre distintas regiones (UE- MERCOSUR). En esta lógica, el fracaso de Cancún abre oportunidades que algunos países, principalmente Estados Unidos, se muestran dispuestos a aprovechar . Por otro lado, dentro del marco institucional de la OMC, las dificultades no se han hecho esperar y la UE ya ha presentado una propuesta que critica muy duramente al G-22 como causante del colapso de Cancún, donde intenta dividir a la Organización en dos, OMC1 y OMC2, la primera formada por los países que no aceptan discutir los temas expuestos por el Protocolo de Singapur, y la segunda (OMC2) constituida por aquellos países que desean debatir conjuntamente los subsidios agrícolas y los mencionados temas de Singapur.

La incapacidad para generar acuerdos dificulta la cuestión y, consecuentemente, incentiva la aparición de distintas propuestas para llegar al libre comercio, hecho que complejiza los ya de por si complejos mecanismos de negociación existentes. En este sentido, por ejemplo, la propuesta del experto argentino Julio Nogués, que propone introducir un mecanismo para relacionar deuda externa y subsidios, debes ser tenida en cuenta. Nogués muestra cómo la imposibilidad de acceder a mercados que genera a los países latinoamericanos -y en vías de desarrollo en general- la existencia de subsidios, repercute en la relación deuda-exportaciones, que a su vez se expresa en una prima de riesgo mayor y, dado
estas mayores tasas, en un crecimiento menor al potencial . El canciller argentino, Rafael Bielsa, le ha respondido a Nogués que ligar la posibilidad de pago de la deuda a la apertura de mercados, sería percibido como un premio para los países -como Argentina- que no cumplen sus compromisos externos. Por ende, un approach mas legítimo sería ligar, consensuadamente con los acreedores, mayores pagos a mayor crecimiento, sin la potencial amenaza de no pagar -o pagar menos- si no se abren los mercados.

Este artículo ha sido una breve introducción a una cuestión central para las economías latinoamericanas. Se intentará en una próxima parte analizar mas profundamente las distintas propuestas para subsanar el fracaso de Cancún, alternativas que, como ya marcamos, tengan en cuenta los mecanismos dentro de la OMC y no vean como necesariamente incompatibles aquellas propuestas que buscan consolidar acuerdos comerciales por afuera de dicha Organización .

1  Una de las consecuencias de la Ronda Uruguay fue una llamada "Cláusula de Paz", que consistía en que los países que son perjudicados por los subsidios agrícolas no recurrirían a la OMC para litigar por ello. La cláusula vence el 1 de enero del 2004  y, dado el fracaso de Cancún, uno de los inmediatos problemas que surgen es la posibilidad que algunos países pobres decidan comenzar a utilizar los mecanismos que provee la OMC para estos casos.

2  El promedio de la fuerza laboral en el sector agrícola de estos nuevos 10 miembros es 13% (comparado con el 5% de los actuales miembros). A su vez, Polonia es el principal productor agrícola y el país mas poblado de los aspirantes, con 40 millones de habitantes.
 3 En palabras del prestigioso "The Economist": The key reform proposed  by the European Commission is to cut the link between farm subsidies and production". 19 de Junio, 2003

4  Los restantes miembros son los mencionados China, India, Sudáfrica mas Filipinas, Tailandia, Pakistán, Indonesia, Malasia y Egipto. A su vez, como marcaremos, Colombia y Perú acaban de desligarse del Grupo. La explicación es que los 22 era una alianza coyuntural para oponerse a los subsidios agrícolas. Según otros (como detallaremos), por ejemplo el Canciller brasilero Celso Amorín, la decisión de estos dos países se debe a la presión de EE.UU, que los habría amenazado con la potencial imposibilidad de  profundizar en la búsqueda de  acuerdos comerciales bilaterales.
 5 Es necesario destacar que la diplomacia uruguaya informó que su canciller, Didier Opertti, asistirá a la reunión de ministros que los países del G-22 realizarán en Buenos Aires a partir del 10 de octubre, hecho que se detalla mas adelante.

6  Los 4 issues del "Protocolo de Singapur" son: la política de inversión, la política para la competencia, los procedimientos para la transparencia en las decisiones gubernamentales y las medidas para la facilitación del comercio.

7  Sin embargo, también lo opuesto aparece posible. La primera semana de octubre fue testigo de los inconvenientes que algunos países, nuevamente encabezados por Brasil, introdujeron en la reunión preparatoria para el ALCA realizada en Trinidad y Tobago.

8  Julio Nogues, "Agricultural Proteccionism: Debt Problems and the Doha Round", Escuela de Gobierno. Universidad Torcuato DiTella
9  Si el lector desea profundizar en el tema, el Banco Mundial acaba de publicar un notable trabajo sobre las proyecciones globales de crecimiento y su relación con la Ronda de Doha. Para ello, se puede ir a http://www.worldbank.org/prospects/gep2004/full.pdf