ESTADO DEL DEBATE SOBRE LAS REFORMAS ECONÓMICAS EN AMÉRICA LATINA
En 1990 John Williamson presentó su paper titulado Latin American Adjustment: How much has happened?, en el cual se describían diez reformas económicas para implementar en América Latina a fin de lograr el crecimiento después de la llamada década perdida, que se conocerían con el nombre de Consenso de Washington.
¿Hasta qué punto tenían razón Williamson y el establishment económico de Washington? ¿Es todavía el Consenso el manual a seguir?Por Mariano Lafuente
Corría el año 1990 cuando John Williamson presentó su paper titulado Latin American Adjustment: How much has happened? , en el cual se describían diez reformas económicas para implementar en América Latina a fin de lograr el crecimiento después de la llamada década perdida. Este conjunto de políticas recibió el nombre de Consenso de Washington.
Rápidamente, la agenda tuvo una gran repercusión entre los gobiernos latinoamericanos de entonces, cuando el contexto distaba en gran medida del actual. Predominaban otros signos políticos en la mayoría de la región que, junto con la coyuntura económica del momento -salida de la crisis de la deuda y una década de estancamiento económico generalizado-, ayudaron a que en varios países se intentara ponerla en marcha.
Todo comenzó a cambiar a partir de la crisis de México a fines de 1994. La velocidad del crecimiento económico obtenido hasta el momento disminuyó y algunos países que habían ido más lejos con las reformas comenzaron a sufrir mayores índices de desempleo, los indicadores que miden niveles de pobreza no mejoraron demasiado y las crisis financieras que vinieron posteriormente -Este Asiático, Rusia, Brasil, Argentina- terminaron de volcar la balanza en contra de la convicción de que las reformas eran el manual a seguir para lograr el crecimiento económico en la región. Especialmente el colapso de Argentina a fines de 2001 - país tomado por los actores de Washington durante años como el ejemplo a seguir - sin dudas ayudó a confirmar la sensación de fracaso que dejó la implementación de estas políticas en la mayoría de los países de América Latina.
Sin embargo, la existencia de Chile como el caso exitoso y el mal desempeño económico de los países que no las aplicaron o lo hicieron en menor medida (Cuba y Venezuela, entre otros) marcan claramente que tampoco fueron un conjunto de medidas disparatadas que funcionaron únicamente en países de mayores ingresos o más desarrollados.
¿Hasta qué punto tenían razón Williamson y el establishment económico de Washington? ¿Es todavía el Consenso el manual a seguir? En esta nueva etapa del debate sobre la agenda de reformas económicas se podrían distinguir tres líneas.
Apología de las reformas: no fue suficiente
Esta postura considera como principales causas del fracaso de las reformas a la aparición de crisis exógenas que contrarrestaron los logros que estaban siendo alcanzados y al hecho de que las políticas no fueron lo suficientemente desarrolladas. Sus exponentes principales son economistas considerados ortodoxos, entre ellos el propio John Williamson, quien volvió a la carga con su libro After the Washington Consesus . En su última publicación, Williamson responde a las críticas recibidas y traza un nuevo plan para que América Latina recobre el crecimiento económico pero contemplando también la búsqueda de una mayor equidad, siempre y cuando no se obstaculice el objetivo primordial del crecimiento. El Fondo Monetario Internacional -quien no ha publicado documentos oficiales de autocrítica aunque sí podríamos decir que cambió su práctica en el caso Argentino- podría estar incluido en este grupo.
Equidad: la nueva meta
Una segunda opinión se inclina por un cambio de prioridades. En una región donde la desigualdad económica es la más elevada del planeta, la equidad es el factor determinante a tener en cuenta a la hora de plantear una agenda para lograr el crecimiento económico. Las reformas del Consenso no bastaron por sí solas y además tuvieron un objetivo limitado: el crecimiento económico sostenible. Los representantes de esta posición podrían abarcar a la mayoría de los actores e incluso parecería existir un nuevo Consenso en torno a esta cuestión.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han publicado documentos de investigación donde se plantean los resultados obtenidos, siendo quizás el más famoso de ellos el informe llamado Washington Contentius (o Disenso de Washington), donde se propone un nuevo decálogo que tiende a buscar un crecimiento con mayor equidad como objetivo principal . De todas maneras, el énfasis esta puesto en el cumplimiento de todos los puntos de la agenda de la década pasada.
Por su parte, el gobierno de los Estados Unidos declaró a través del discurso inaugural del subsecretario para Asuntos Hemisféricos, Roger Noriega, que quiere hacer un mayor hincapié en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en América Latina, además de seguir presionando por las reformas económicas de libre mercado y la promoción de la democracia. Esto constituye un gran cambio con respecto a la postura tradicional de Estados Unidos que, recientemente, se vio reflejado en el apoyo brindado a la Argentina durante la negociación con el FMI.
Finalmente, un importante número de gobiernos latinoamericanos también compartiría este nuevo enfoque, aunque con algunos matices. No todos los países están de acuerdo en un 100 por ciento con las reformas del Consenso, a diferencia de lo que sostienen los bancos de desarrollo mencionados y Estados Unidos.
Rechazo: ¿Todo tiempo pasado fue mejor?
Por último, dentro de las líneas que participan en el debate -descartando posturas extremas como las de Castro en Cuba y Chávez en Venezuela- se encuentran aquellos que manifiestan un rechazo más marcado a las reformas y que las hacen responsables, casi exclusivamente, de las últimas crisis. De todas formas, en este grupo existe una clara tendencia hacia la retórica más que a la práctica. Durante los primeros años del debate -especialmente después de los fracasos- el término Consenso de Washington y su contenido pasaron a la fama como una serie de políticas neoliberales concebidas desde los Estados Unidos para ser impuesta en América Latina. Esto sin dudas no ayudó demasiado a aumentar su popularidad en la región e hizo que ningún primer mandatario desee hablar en favor de las reformas, al menos públicamente, sin correr el riesgo de dinamitar su propio capital político.
El informe Una década de Luces y Sombras de la CEPAL, considera inapropiadas a varias de las reformas en particular y toma al Consenso como una visión demasiado simplista de problemas mucho más complejos. Las agrupaciones sindicales, de izquierda y la mayoría de los gobiernos latinoamericanos -en lo que hace a discursos- estarían incluidos en este grupo.
Hacia un nuevo Consenso: Equidad y Crecimiento
En la práctica, este rechazo no se refleja en algunas políticas. Tanto Brasil, Argentina, Chile, Paraguay, Perú y Ecuador, pese a tener gobiernos considerados populistas o de centro-izquierda, han intentado y continúan tratando de llevar adelante la agenda del Consenso, pero no ciegamente y a libro cerrado como solía ocurrir en el pasado. Con respecto a este punto es importante aclarar que no todas las propuestas tienen similares niveles de aceptación o rechazo. Cabe destacar tres reformas en particular, en las cuales se habría logrado un consenso sobre su conveniencia o inconveniencia:
1. Privatizaciones: El mayor nivel de rechazo se encuentra en la población. Según Latinobarómetro , en 2002, el 72% de los latinoamericanos opinaban que no han sido beneficiosas para su país. Esto se puede comprobar en los hechos durante los incidentes registrados en Perú en 2002, la huelga de trabajadores de Petroecuador en junio de este año, y los fracasos constantes de las distintas administraciones a la hora de tratar de aprobarlas en Brasil, México, Paraguay, Uruguay, etc. Todavía no está claro un futuro avance a favor de esta política por parte de los gobiernos.
2. Liberalización Comercial: Si bien sigue siendo una exigencia del Consenso, los resultados negativos obtenidos en las rondas de negociaciones en el marco de la OMC con los países que subsidian su producción agropecuaria no ayudan a que los países de la región avancen en este tema. Es claramente uno de los puntos mas controvertidos porque se les exige a los estados pobres pero no a los ricos y esto es visto como injusto tanto en América Latina como en los organismos internacionales de crédito. Dependerá bastante del éxito del ALCA tal vez, pero es otro campo en el que se puede observar retrocesos.
3. Disciplina Fiscal. Esta es una de las reformas a las que no se puede escapar. La gran mayoría de los países de la región ha adquirido conciencia de lo que significa y trata de ponerla en práctica aunque sea costosa políticamente. Por algo figura en primer lugar tanto en la lista del Consenso como en la del Disenso de Washington. Una administración que no se plantea la disciplina fiscal como una condición a cumplir estaría cometiendo suicidio.
Mucha agua ha pasado bajo el puente desde 1990 en lo que hace a implementación de las reformas y, por como está planteado el debate, está claro que hoy en día nadie cree en una receta única. Sí se podría afirmar que la equidad -quizás la principal falla u omisión del Consenso en los 90's- ha pasado a ser el objetivo principal en la agenda. Esto es algo positivo teniendo en cuenta que aproximadamente el 32% de los latinoamericanos vive bajo la línea de pobreza.
Las esperanzas están puestas en que la nueva agenda aplicada a la práctica pueda obtener buenos resultados -teniendo impacto en la realidad y mejorando la vida de los habitantes de la región-, más que desarrollarse en la discusión teórica y de retórica a la que estamos acostumbrados.
Williamson, J., Latin American Adjustment: How much has happened?- What Washington means by Policy reform, Institute for International Economics, Washington, 1990.
Las 10 reformas propuestas en el Consenso de Washington fueron: Disciplina Fiscal (déficit menor al 2%), Reorientación del Gasto Público (hacia salud, educación e infraestructura), Reforma Fiscal (ampliar bases), Liberalización Financiera, Política Cambiaria (tipo de cambio único y competitivo), Liberalización Comercial, Inversiones Extranjeras Directas, Privatizaciones, Desregulaciones, Derechos de Propiedad.
Williamson, J., Kuczynski, P., After Washington Consensus. Restarting Growth and Reform in Latin America, Institute for International Economics, Washington D.C., 2003.
Birdsall N., de la Torre, A., Washington Contentious, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., 2001.
Las 10 reformas + 1 propuestas son: Disciplina Fiscal basada en reglas (que coincide con el Consenso); preparar el terreno para ciclos de expansión y recesión; redes de contención social que se activen automáticamente; educación para los pobres; mayor carga impositiva a población con mayores ingresos; mejores oportunidades para las pequeñas empresas; protección de los derechos de los trabajadores; enfrentar la discriminación; reestablecer el mercado de bienes raíces; y finalmente lograr servicios públicos orientados al consumidor. El objetivo externo restante es la disminución del proteccionismo por parte de los países ricos.
Latinobarómetro. Informe de Prensa 2002, http://www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2002.pdf
Fuente: Chen, S., Ravalion, M., How did the World's poorest fare in the 1990's?, Review of Income and Wealth, Series 47, Number 3, September 2001.
Mariano Lafuente es licenciado en Ciencias Políticas con especialización en Relaciones Internacionales (UCA, Argentina). En la actualidad se desempeña como funcionario de "Budget and Business Planning" para América Latina del Banco Mundial.
Corría el año 1990 cuando John Williamson presentó su paper titulado Latin American Adjustment: How much has happened? , en el cual se describían diez reformas económicas para implementar en América Latina a fin de lograr el crecimiento después de la llamada década perdida. Este conjunto de políticas recibió el nombre de Consenso de Washington.
Rápidamente, la agenda tuvo una gran repercusión entre los gobiernos latinoamericanos de entonces, cuando el contexto distaba en gran medida del actual. Predominaban otros signos políticos en la mayoría de la región que, junto con la coyuntura económica del momento -salida de la crisis de la deuda y una década de estancamiento económico generalizado-, ayudaron a que en varios países se intentara ponerla en marcha.
Todo comenzó a cambiar a partir de la crisis de México a fines de 1994. La velocidad del crecimiento económico obtenido hasta el momento disminuyó y algunos países que habían ido más lejos con las reformas comenzaron a sufrir mayores índices de desempleo, los indicadores que miden niveles de pobreza no mejoraron demasiado y las crisis financieras que vinieron posteriormente -Este Asiático, Rusia, Brasil, Argentina- terminaron de volcar la balanza en contra de la convicción de que las reformas eran el manual a seguir para lograr el crecimiento económico en la región. Especialmente el colapso de Argentina a fines de 2001 - país tomado por los actores de Washington durante años como el ejemplo a seguir - sin dudas ayudó a confirmar la sensación de fracaso que dejó la implementación de estas políticas en la mayoría de los países de América Latina.
Sin embargo, la existencia de Chile como el caso exitoso y el mal desempeño económico de los países que no las aplicaron o lo hicieron en menor medida (Cuba y Venezuela, entre otros) marcan claramente que tampoco fueron un conjunto de medidas disparatadas que funcionaron únicamente en países de mayores ingresos o más desarrollados.
¿Hasta qué punto tenían razón Williamson y el establishment económico de Washington? ¿Es todavía el Consenso el manual a seguir? En esta nueva etapa del debate sobre la agenda de reformas económicas se podrían distinguir tres líneas.
Apología de las reformas: no fue suficiente
Esta postura considera como principales causas del fracaso de las reformas a la aparición de crisis exógenas que contrarrestaron los logros que estaban siendo alcanzados y al hecho de que las políticas no fueron lo suficientemente desarrolladas. Sus exponentes principales son economistas considerados ortodoxos, entre ellos el propio John Williamson, quien volvió a la carga con su libro After the Washington Consesus . En su última publicación, Williamson responde a las críticas recibidas y traza un nuevo plan para que América Latina recobre el crecimiento económico pero contemplando también la búsqueda de una mayor equidad, siempre y cuando no se obstaculice el objetivo primordial del crecimiento. El Fondo Monetario Internacional -quien no ha publicado documentos oficiales de autocrítica aunque sí podríamos decir que cambió su práctica en el caso Argentino- podría estar incluido en este grupo.
Equidad: la nueva meta
Una segunda opinión se inclina por un cambio de prioridades. En una región donde la desigualdad económica es la más elevada del planeta, la equidad es el factor determinante a tener en cuenta a la hora de plantear una agenda para lograr el crecimiento económico. Las reformas del Consenso no bastaron por sí solas y además tuvieron un objetivo limitado: el crecimiento económico sostenible. Los representantes de esta posición podrían abarcar a la mayoría de los actores e incluso parecería existir un nuevo Consenso en torno a esta cuestión.
El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han publicado documentos de investigación donde se plantean los resultados obtenidos, siendo quizás el más famoso de ellos el informe llamado Washington Contentius (o Disenso de Washington), donde se propone un nuevo decálogo que tiende a buscar un crecimiento con mayor equidad como objetivo principal . De todas maneras, el énfasis esta puesto en el cumplimiento de todos los puntos de la agenda de la década pasada.
Por su parte, el gobierno de los Estados Unidos declaró a través del discurso inaugural del subsecretario para Asuntos Hemisféricos, Roger Noriega, que quiere hacer un mayor hincapié en la lucha contra la pobreza y la desigualdad en América Latina, además de seguir presionando por las reformas económicas de libre mercado y la promoción de la democracia. Esto constituye un gran cambio con respecto a la postura tradicional de Estados Unidos que, recientemente, se vio reflejado en el apoyo brindado a la Argentina durante la negociación con el FMI.
Finalmente, un importante número de gobiernos latinoamericanos también compartiría este nuevo enfoque, aunque con algunos matices. No todos los países están de acuerdo en un 100 por ciento con las reformas del Consenso, a diferencia de lo que sostienen los bancos de desarrollo mencionados y Estados Unidos.
Rechazo: ¿Todo tiempo pasado fue mejor?
Por último, dentro de las líneas que participan en el debate -descartando posturas extremas como las de Castro en Cuba y Chávez en Venezuela- se encuentran aquellos que manifiestan un rechazo más marcado a las reformas y que las hacen responsables, casi exclusivamente, de las últimas crisis. De todas formas, en este grupo existe una clara tendencia hacia la retórica más que a la práctica. Durante los primeros años del debate -especialmente después de los fracasos- el término Consenso de Washington y su contenido pasaron a la fama como una serie de políticas neoliberales concebidas desde los Estados Unidos para ser impuesta en América Latina. Esto sin dudas no ayudó demasiado a aumentar su popularidad en la región e hizo que ningún primer mandatario desee hablar en favor de las reformas, al menos públicamente, sin correr el riesgo de dinamitar su propio capital político.
El informe Una década de Luces y Sombras de la CEPAL, considera inapropiadas a varias de las reformas en particular y toma al Consenso como una visión demasiado simplista de problemas mucho más complejos. Las agrupaciones sindicales, de izquierda y la mayoría de los gobiernos latinoamericanos -en lo que hace a discursos- estarían incluidos en este grupo.
Hacia un nuevo Consenso: Equidad y Crecimiento
En la práctica, este rechazo no se refleja en algunas políticas. Tanto Brasil, Argentina, Chile, Paraguay, Perú y Ecuador, pese a tener gobiernos considerados populistas o de centro-izquierda, han intentado y continúan tratando de llevar adelante la agenda del Consenso, pero no ciegamente y a libro cerrado como solía ocurrir en el pasado. Con respecto a este punto es importante aclarar que no todas las propuestas tienen similares niveles de aceptación o rechazo. Cabe destacar tres reformas en particular, en las cuales se habría logrado un consenso sobre su conveniencia o inconveniencia:
1. Privatizaciones: El mayor nivel de rechazo se encuentra en la población. Según Latinobarómetro , en 2002, el 72% de los latinoamericanos opinaban que no han sido beneficiosas para su país. Esto se puede comprobar en los hechos durante los incidentes registrados en Perú en 2002, la huelga de trabajadores de Petroecuador en junio de este año, y los fracasos constantes de las distintas administraciones a la hora de tratar de aprobarlas en Brasil, México, Paraguay, Uruguay, etc. Todavía no está claro un futuro avance a favor de esta política por parte de los gobiernos.
2. Liberalización Comercial: Si bien sigue siendo una exigencia del Consenso, los resultados negativos obtenidos en las rondas de negociaciones en el marco de la OMC con los países que subsidian su producción agropecuaria no ayudan a que los países de la región avancen en este tema. Es claramente uno de los puntos mas controvertidos porque se les exige a los estados pobres pero no a los ricos y esto es visto como injusto tanto en América Latina como en los organismos internacionales de crédito. Dependerá bastante del éxito del ALCA tal vez, pero es otro campo en el que se puede observar retrocesos.
3. Disciplina Fiscal. Esta es una de las reformas a las que no se puede escapar. La gran mayoría de los países de la región ha adquirido conciencia de lo que significa y trata de ponerla en práctica aunque sea costosa políticamente. Por algo figura en primer lugar tanto en la lista del Consenso como en la del Disenso de Washington. Una administración que no se plantea la disciplina fiscal como una condición a cumplir estaría cometiendo suicidio.
Mucha agua ha pasado bajo el puente desde 1990 en lo que hace a implementación de las reformas y, por como está planteado el debate, está claro que hoy en día nadie cree en una receta única. Sí se podría afirmar que la equidad -quizás la principal falla u omisión del Consenso en los 90's- ha pasado a ser el objetivo principal en la agenda. Esto es algo positivo teniendo en cuenta que aproximadamente el 32% de los latinoamericanos vive bajo la línea de pobreza.
Las esperanzas están puestas en que la nueva agenda aplicada a la práctica pueda obtener buenos resultados -teniendo impacto en la realidad y mejorando la vida de los habitantes de la región-, más que desarrollarse en la discusión teórica y de retórica a la que estamos acostumbrados.
Williamson, J., Latin American Adjustment: How much has happened?- What Washington means by Policy reform, Institute for International Economics, Washington, 1990.
Las 10 reformas propuestas en el Consenso de Washington fueron: Disciplina Fiscal (déficit menor al 2%), Reorientación del Gasto Público (hacia salud, educación e infraestructura), Reforma Fiscal (ampliar bases), Liberalización Financiera, Política Cambiaria (tipo de cambio único y competitivo), Liberalización Comercial, Inversiones Extranjeras Directas, Privatizaciones, Desregulaciones, Derechos de Propiedad.
Williamson, J., Kuczynski, P., After Washington Consensus. Restarting Growth and Reform in Latin America, Institute for International Economics, Washington D.C., 2003.
Birdsall N., de la Torre, A., Washington Contentious, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C., 2001.
Las 10 reformas + 1 propuestas son: Disciplina Fiscal basada en reglas (que coincide con el Consenso); preparar el terreno para ciclos de expansión y recesión; redes de contención social que se activen automáticamente; educación para los pobres; mayor carga impositiva a población con mayores ingresos; mejores oportunidades para las pequeñas empresas; protección de los derechos de los trabajadores; enfrentar la discriminación; reestablecer el mercado de bienes raíces; y finalmente lograr servicios públicos orientados al consumidor. El objetivo externo restante es la disminución del proteccionismo por parte de los países ricos.
Latinobarómetro. Informe de Prensa 2002, http://www.latinobarometro.org/ano2001/grpre2002.pdf
Fuente: Chen, S., Ravalion, M., How did the World's poorest fare in the 1990's?, Review of Income and Wealth, Series 47, Number 3, September 2001.
Mariano Lafuente es licenciado en Ciencias Políticas con especialización en Relaciones Internacionales (UCA, Argentina). En la actualidad se desempeña como funcionario de "Budget and Business Planning" para América Latina del Banco Mundial.